顺德区征地拆迁领域职务犯罪情况分析(2009.8.26)

顺德区征地拆迁领域职务犯罪情况分析(2009.8.26)

    2004年至2008年，顺德区院立案查处征地拆迁领域的职务犯罪案件共20宗25人，占同期立案侦查职务犯罪案件总数的37%。其中2004年立案1宗1人，2005年立案4宗5人，2006年立案2宗2人，2007年立案4宗6人，2008年立案9宗11人。所立案件分别为贪污案19宗24人、玩忽职守案1宗1人。在贪污案件中，侦查终结认定涉案数额一万元以上不满五万元的1宗1人，五万元以上不满十万元的1宗1人，十万元以上不满五十万元的3宗4人，五十万以上不满一百万元的6宗8人，一百万元以上的8宗10人。
    一、案件的主要特点
    （一）从犯罪主体来看，政府负责征地拆迁的工作人员及村（居）委会工作人员发案突出。上述被查处的25人中，镇（街道）拆迁办工作人员8人，占立案人数的32%，村（居）委会工作人员14人，占立案人数的56%，两者合计占立案总数的88%。
    （二）从案件的表现形式来看，多是串案、窝案。拆迁办的工作人员与村（居）委会的干部、工作人员或村（居）民等互相串通，内外勾结，利用各自的职责和工作上的便利条件，分工合作，共同作案。如大良街道漕渔村征地拆迁窝串案中，拆迁办工作人员何国球、杨铨荣、梁德松3人与村民内外勾结贪污拆迁补偿款；陈村镇赤花居委征地拆迁系列案中，镇拆迁办工作人员阮伟财、梁镜新等4人串通赤花社区居委会工作人员陈志强、卢旺球、黄胜波、黄燕珊等12人贪污拆迁补偿款。
    （三）从作案手段来看，一般是虚构或虚增征地拆迁补偿资料，套取补偿款。如虚构房屋权属人、地址等资料，虚构拆迁补偿项目，虚增拆迁补偿面积等。如大良漕渔征地拆迁窝串案，涉案人员主要是通过虚构、虚增拆迁户房屋补偿内容骗取国家补偿款；陈村赤花征地拆迁系列案，涉案人员通过制作虚假的房屋、花场拆迁补偿项目资料，虚增兰花种植棚及房屋的绿化，提高房屋内外装修补偿标准、档次等手段骗取政府征地补偿款进行私分。
    （四）从作案次数来看，都是多次作案、重复作案。涉案人员作案手段简单、直接，一次作案得手见无人发现就肆无忌惮。如赤花居委会主任陈志强参与作案10次，贪污金额共计495万多元；大良拆迁办工作人员何国球参与作案15次，涉案金额共121万多元，个人分占35万多元。
    （五）从涉案金额来看，多数案件贪污征地拆迁款数额巨大。上述贪污案19宗24人中，涉案金额50万以上100万元以下的6宗8人，占立案数的31.6%；100万元以上的8宗10人，占立案数的42.1%。
    （六）从犯罪危害结果来看，都是影响恶劣、危害性大。如陈村赤花征地拆迁系列案，贪污房屋拆迁补偿款达519万多元，还通过虚构房屋、厂房、花棚等拆迁项目的方式，侵占赤花资产管理办公室及赤花社区股份社资金共计1969万多元，影响非常恶劣。征地拆迁领域的职务犯罪,往往直接侵害人民群众的切身利益,损害政府在人民心中的形象，激化社会矛盾。
    二、原因透视
    在征地拆迁领域出现职务犯罪存在多方面的原因，主要表现在以下几个方面：
    （一）拆迁程序不规范，易滋生腐败
目前，有关拆迁的立法滞后，没有相关法律和规定规范拆迁程序，容易滋生腐败，并引发犯罪。主要表现为：
    1．拆迁立法滞后，个人经验至上
    目前，适用于顺德征地拆迁工作的规范主要是国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《佛山市顺德区城市房屋拆迁管理暂行规定》，这两个规定只适用于在城市规划区内国有土地上的房屋拆迁，国家仍未制定单行法规范集体土地范围内的征地拆迁工作，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《广东省实施中华人民共和国土地管理法办法》也只有零星规定。因此，在征地拆迁项目大多在集体土地上进行的情况下，拆迁工作没有可依据的规范性文件，实际工作中多凭地区经验和习惯做法，很容易滋生腐败。
    2．拆迁工作缺少规范指引，程序随意
    目前，顺德一些镇（街）对征地拆迁工作尚没有建立规范、有效的管理制度，没有建立具体的操作规程和约束机制，全区范围内的拆迁工作尚缺少科学、统一的指引，在实践工作中多是“边走边看，边看边学，边学边干”，拆迁工作随意性较大。如在陈村赤花贪污、侵占系列案中，我们发现陈村镇建办拆迁科没有制定具体的征地拆迁工作操作规程和约束机制，对丈量、评估、计价、补偿协商和合同签订等关键环节，没有明确的工作要求及工作规范，程序十分随意，给虚构拆迁资料提供了方便。
    3．拆迁工作暗箱化操作，透明度不够
    当前，拆迁工作人员为了顺利拆迁，避免拆迁过程中的“麻烦”，很多拆迁都是暗箱化操作，透明度不高。比如拆迁工作人员担心将拆迁补偿标准、补偿方案等公布后，其他被拆迁人看到个别“钉子户”获得较为高额的补偿而提出更高的补偿要求，因而不愿意将拆迁信息公开，暗箱化的操作过程导致拆迁工作的腐败行为出现。
    4．拆迁补偿标准不一，拆迁人员易借机谋取私利
    由于对不同项目、不同装修水平的拆迁项目的补偿标准不一样，而且很多项目中补偿款允许有一定的上涨幅度，因而补偿过程中的“可操作性”较强。如陈村镇赤花社区拆迁的补偿标准是1994年制定的，鉴于物价上涨等因素，拆迁过程中允许有一定幅度的上浮，这样就导致制作拆迁补偿资料和计价的人为操作空间很大，相关人员可以轻而易举的虚增或虚构补偿项目和金额，借机谋取私利。
    5．拆迁补偿款的发放不规范，补偿资金难以安全到位
    一般情况下，拆迁补偿款项不是直接发放到被拆迁户的银行帐户中，而是先由区财政局拨到镇财政所专户，再由专户拨到村（居）委会，最后由村（居）委会将补偿金发放给被拆迁人，拆迁补偿款流通环节多，而且由于补偿标准未公开，拆迁款的数量、到账时间都不准确，为有关人员非法挪用、侵占拆迁款提供了可能。
    6．拆迁补偿资料固定、归档工作不规范，管理混乱
    对拆迁资料的固定及管理工作落后，虚构行为十分方便并难以发现，即使发现也没有充分证据证实，使得犯罪分子容易得手。比如对被拆迁的房屋丈量调查时，没有用拍照等方式固定被拆迁房屋的外观、室内装修和附属建筑等原貌，也没有建立完善的拆迁工作档案，一旦拆毁之后，拆迁补偿资料的真实性就无法核实。如大良和陈村拆迁办原来对拆迁资料都不是集中统一管理，而是由拆迁工作人员自行保管，己完成拆迁补偿的资料也未及时归档，拆迁补偿资料的真实性无法核实，为有关人员伪造拆迁补偿资料大开方便之门。
    （二）拆迁机构和人员管理制度落后，难以规范和约束拆迁工作人员依法行事
    拆迁工作是近年来城市化进程中出现的新事物，目前我区负责拆迁工作的机构不规范，有些设有常设机构，有些是政府设立的临时机构。拆迁工作人员组成复杂，有的是来自不同单位的公职人员，有的是临时聘用人员，素质参差不齐，管理存在一定的难度。同时，拆迁工作缺乏科学的决策机制，没有回避制度，对工作人员也没有科学的培训、考评机制，难以约束拆迁工作人员依法行事。
    （三）相关部门之间没有建立信息共享机制，易发生弄虚作假行为
    拆迁过程中，公安、国土和城建等部门之间没有建立必要的信息共享机制，相关信息不准确，拆迁工作人员容易与被拆迁人相互勾结，弄虚作假，骗取补偿款。比如死亡人口长期不销户，又如农村部分房屋没有房产证，很多拆迁户在拆迁前临时搭建建筑物、增大拆迁面积以获得更多的补偿款现象较为突出，拆迁工作人员往往利用这些漏洞与被拆迁户勾结，明知为临时搭建的建筑物也予以确权，从中骗取国家补偿款。
    （四）拆迁工作中监管缺位，腐败行为应运而生
    拆迁工作是一项操作难度很大的工作，政府更多的在关注拆迁办的工作成果，而忽略对其工作程序和工作人员的监督，拆迁补偿丈量、核价等关键环节监督程序缺失，导致各种腐败行为应运而生。如在大良漕渔征地拆迁窝串案中，对丈量复核数据、资料的真实性没有落实审查监督措施，没有落实到具体人员进行审核，致使在复核计价时有较大的人为操作空间，经办人很容易与中间人串通谋取非法利益。又如陈村赤花征地拆迁系列案中，补偿计价主要是由拆迁办主任阮某负责，审核也是阮某，补偿计价完全由阮一人操控。同时，拆迁补偿评估、测算等具体操作具有一定技术性，客观上给监督带来了难度。操作过程中多是听汇报，看资料，缺乏实质性的监督，加之拆迁完成后就无法查验核实的特点，导致无法实现事后监督。整个拆迁过程中，事前缺乏对机构和人员的监督，事中缺乏对工作程序的监督，事后无法对工作内容进行监督，拆迁办的权力几乎在真空中运行，监管严重缺位。
   （五）查处难度大，对相关违法违规行为打击不力
    由于拆迁工作的暗箱化操作、不规范操作，社会监督的触角难以到达拆迁领域。而该领域的职务犯罪大多是窝案、串案，参与人员实行“利益均沾”原则，利益既得者往往在事前已经建立攻守同盟，因此行为很难暴露，即使有人举报，行为人之间也是相互“掩护”，加之参与涉及人员多，相关物证大多在拆迁完成后灭失，因而证据难收集，办案机关查处难度大。
    三、对策及建议
    要减少征地拆迁领域的职务犯罪和违法违规行为，重在对相关制度进行完善，重在对相关人员进行教育、管理和监督。
    （一）健全征地拆迁管理工作规范和流程
    1．制定征地拆迁管理细则
    应尽快制定和完善对全区拆迁管理工作的指导意见和监督方法等一系列规范制度，制定征地拆迁管理细则，明确规范集体土地房屋拆迁管理工作，就集体土地征地拆迁工作的主管部门、职责、拆迁许可程序、拆迁人准入条件、拆迁工作的主要内容及程序、拆迁补偿和安置的基本方法、拆迁工作的法律责任等进行规定，统一规范征地拆迁工作程序，减少工作随意性，明确工作阶段划分及具体要求，做到公开、公平、公正。明确拆迁工作人员的职责、权限和具体操作办法，严格实行责任制度，使拆迁工作真正做到责权分明、程序规范。
    2．规范征地拆迁工作程序
    （1）大力推行拆迁安置阳光政策，确保群众的知情权和参与权。增加征地拆迁工作的透明度，严格履行公示公告程序，预先公告征地拆迁工作的有关政策和程序，公布征地拆迁补偿标准和补偿安置方案，让被拆迁人了解正当的程序和标准，公布监督电话，实行透明行政，保证拆迁活动在阳光下进行。要畅通沟通渠道，多听取群众意见，鼓励人民群众对拆迁工作进行监督，保证拆迁工作中的问题、隐患能被及时发现。
    （2）规范征地拆迁工作流程。第一，实行严格的审查制度。丈量人、计价人、审核人、审批人要认真核对审核和确定拆迁户的户数和拆迁补偿款的金额，各负其责，防止错误发生；第二，确保拆迁资料的准确性。对征地拆迁建（构）筑物及附属设施的丈量、调查，必须由二名以上工作人员进行，丈量绘图、数据资料要由不同人员实行二次丈量复核，计价、核价不能由同一人承担，减少人为操作空间。经办人、复核人和拆迁户必须在图纸、资料上签名确认，以确保拆迁补偿数据、资料的真实性、准确性；第三，建立抽查制度和多重复核签名制度。由专人定期或不定期抽查、审核征地拆迁资料的真实性、完整性和正确性，要求拆迁户在每一个工作环节的资料文件中签名确认，以杜绝弄虚作假现象。
    （3）建立拆迁档案资料的收集、固定、备查制度。在公安、国土和城建等部门之间建立必要的信息共享机制，保证被拆迁户的人口数量、被拆迁房产的权属等相关信息的准确性，避免不法分子虚构相关情况骗取拆迁款。同时，做好原始资料的固定工作，对于房屋、补偿内容等应采取录像、拍照等方式予以固定。另外，要做好拆迁资料的备查制度，对于拆迁补偿有关的房屋测绘图、土地使用证、房产证、补偿协议、补偿公告等原始资料不能随意涂改，由相关责任人员签名后存档，以备查验和事后监督。
   （二）加强对征地拆迁机构和工作人员的管理
    为了便于监管，应设置拆迁管理机构，建立相对稳定的拆迁队伍。第一，在各镇（街）建立职责明确的拆迁管理机构，并对丈量、复核、计价、审核、抽查、补偿等环节的工作职责进行明确规定，落实岗位职责；第二，把好拆迁工作人员的审查关、聘用关，并加强对拆迁工作人员进行法律法规教育和业务知识培训；第三，定期进行岗位内部轮换，加强内部监督，同时加强思想政治教育、职业道德教育和廉政法制教育，增强其廉洁自律的意识，提高拆迁工作人员的法制观念和依法办事的水平；第四，建立拆迁人员回避制度，对与拆迁工作存在利害关系，可能影响拆迁工作公正开展的工作人员，应主动提出回避或由其主管领导责成回避。
    （三）完善拆迁补偿标准和补偿款发放管理
    1．制定公平合理的补偿方式与标准。征地拆迁补偿政策的核心是补偿标准，应根据当前社会发展的状况，及时修订拆迁补偿方案，细化补偿评估计价标准，同时，补偿方案应尽可能地征求群众意见，通过沟通达成共识，合情合理地按照实际情况规定各种标的物的补偿标准，并应有明显的参照标准，使补偿计价不但便于执行，而且可以减少自由操作空间，提高补偿标准的可操作性和确定性，确保补偿公平。
    2．规范拆迁补偿款的发放管理工作。建立区级财政统一管理征地拆迁补偿款制度，严控资金流向。统一规范补偿款的拨付，实行“拆付分离”制，将补偿款由银行专户直接划拨给被拆迁人，取消居委会等中间环节，避免任何单位或个人从中截留，确保拆迁补偿款项安全、及时直接发放给被拆迁户。
    （四）建立健全对征地拆迁工作的监督制约机制
　　一是要强化内部监督制约，严格把关审核环节。对关键岗位要加强权力分解、职能管理交叉和工作人员的交流。审核环节不能仅履行书面审核手续，应另设专人进行实质性的审查，对于重大项目和疑难项目要进行实地查验，对一般项目也应进行抽查。二是加强上级监督审查。上级主管部门应当定期对辖区内的拆迁项目进行抽查，定期进行审计，设立专门的稽查小组,加强对拆迁安置补偿费兑现工作的跟踪监督管理。三是引入社会监督。坚持公开、透明的原则，邀请村民代表参与和监督，对拆迁工作中的丈量、图表绘制、登记造册等决定补偿金额的关键环节进行现场监督和签字认可等。
   （五）加强职务犯罪预防工作和对相关职务犯罪的打击力度
    检察机关作为法律监督机关，要充分发挥查办和预防职务犯罪的职能作用，一方面要突出查办征地拆迁等涉及到广大人民群众切身利益的贪污、贿赂职务犯罪，严肃查办滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，让人民群众的合法权益得到充分保障，通过对犯罪分子的严厉惩处，充分发挥刑法的震慑作用，打防结合，遏制此类职务犯罪的发生。另一方面，要认真贯彻“预防为主”和“打防教改”相结合的方针，积极探索适合征地拆迁工作实际的预防职务犯罪工作方式、方法：一是结合办案提出检察建议，做好个案预防、案后预防工作；二是开展重点岗位预防，重点对拆迁办工作人员、各村(居)委员会工作人员加强法制教育和廉政教育，预防征地拆迁领域职务犯罪的发生；三是加强与镇（街）有关部门联系，开展系统预防，把征地拆迁领域职务犯罪预防纳入社会预防网络；四是加强顺德征地拆迁领域职务犯罪案件的调研分析，探索发案规律、特点，加大犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进职务犯罪预防工作，从而减少和遏制征地拆迁领域职务犯罪的发生。
                     （据顺德区院材料）

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